明朝中叶后,皇帝对政务懈怠,往往将“批红”权力交予司礼监,让首席秉笔太监按照皇帝的意思作“朱批”。明朝这套政务处理流程,虽然开了太监参与朝政的后门,也对皇权形成了制约。因为内阁首先阅览奏章,在皇帝过目之前,就拟定了意见。即便皇帝驳回了内阁的“票拟”,内阁也会想法子补救。慢慢地,内阁首辅变成事实上的宰相。如果他与首席秉笔太监关系密切,且皇帝年纪幼小,那么,决策权就掌握在内阁首辅手中。例如万历年间的张居正,属下官员上“奏本”,内阁依张居正的意思“票拟”,政治盟友冯保控制的司礼监再“批红”,“万历新政”就这样雷厉风行地推行开了。
为了避免自己被内阁蒙蔽,康熙中期发明了奏折制度——皇帝亲信秘密地直接呈递报告,皇帝通过秘密报告,掌控全局。奏折绕过了内阁,这保证皇帝不受干扰地贯彻自己的意志,实现权力集于君主一身。
雍正完善了奏折制度。他不仅将有权写折之人扩展至大学士、各省督抚、藩、臬、提、镇,也在保密措施上下足了功夫。首先,密折均直达御前,中间不经过任何人转手;而且密折只能由皇帝一个人批阅,即便是军机大臣也不能过目。
在《朱批谕旨》前言中,雍正自得地说:“此等奏折,一字一句皆出朕之心思,无一件假手于人,亦无一人赞襄于侧。”大臣与皇帝之间的密折与朱批,由特制匣子传递。大臣与皇帝一人一把钥匙,除此之外,没有人能够打开匣子。即便如此,雍正还要谆谆叮嘱臣下不要泄露密折内容。鄂尔泰是雍正最信任的宠臣之一,雍正在给鄂尔泰的侄子鄂昌奏折的朱批中告诫他,“不可令一人知之,即汝叔鄂尔泰亦不必令知。”就是朱批过的奏折,雍正依然不放松,还下旨要求具奏人在一定时间内交回宫中保存,本人也不得抄录留底,否则严惩不贷。
那么,朱批后的奏折是如何到达具奏人手中的呢?靠军机处。军机处收到朱批奏折后,先由军机章京将奏折连同朱批誊写一遍,加以保存;原件则密封装好,直接传给上折大臣。有些折子,皇帝当天没有考虑周全,就“留中”不发;另一些极为机密的,只录“另有旨”,连副本也不保存。
雍正靠密折了解下情,推行新政,震慑臣下,清明政治。举凡气候、粮价、养廉、水利等,密折是无所不包。除了这些,精力充沛的雍正还喜欢插手鸡毛蒜皮的小事,而大臣也望风希旨,投其所好。雍正六年六月,河南府孟津县居民翟世有,捡到陕西棉花商人秦泰一百七十两银子,没有私自独吞。时任河南山东总督的田文镜在奏折中向雍正陈说此事,皇帝批示,这是田文镜你教化有方,真是国家的祥瑞,朕很高兴。由于地方大员多有密折具奏之权,雍正乐得他们互相牵制,相互监督。王绍绪由鄂尔泰举荐出任广州提督,雍正担心他过于“善柔,行小惠沽名钓誉”,于是让广州将军石礼哈监察王的表现。在接到石礼哈“王绍绪念念不忘圣恩,勤于办事”的回奏后,雍正依然疑虑重重,又询问了两广总督、署理广州巡抚的意见。得到广州巡抚傅泰的肯定意见后,方才罢了。